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　　原標題： 

　　超千萬元鑒定費讓檢察院打不起公益訴訟？地方求解破局 

　　污染造成公私財產(chǎn)損失及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費超1600萬元，評估鑒定費超1000萬……環(huán)境公益訴訟案件中，鑒定費少則幾萬幾十萬，多則上百萬甚至上千萬。

　　公益訴訟是檢察機關(guān)為公共利益代言，替公眾維權(quán)的一個制度設(shè)計，但有不少官司，卻卡在了高昂的鑒定費上，導(dǎo)致“檢察機關(guān)打不起官司”。記者關(guān)注到，針對這一問題，地方正在積極探索破局。

　　近日，安徽省人大常委會公布的一份公益訴訟相關(guān)文件規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當將檢察公益訴訟案件所需的辦案經(jīng)費以及公益案件線索舉報獎勵費用納入財政預(yù)算予以保障。

　　在多位檢察系統(tǒng)工作人員看來，安徽的上述舉措為公益訴訟“減負”提供了新思路。

　　“千萬鑒定費”難題 

　　2018年3月29日，安徽省池州市貴池區(qū)原前江工業(yè)園環(huán)境污染事件被曝光， 由于案件影響重大，最高檢、公安部、生態(tài)環(huán)境部均對該案掛牌督辦。4月2日，池州市公安局貴池分局對該污染事件立案偵查，同年7月，池州市貴池區(qū)人民檢察院就此案提起公益訴訟。

　　該案造成污染造成公私財產(chǎn)損失及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費超1600萬元，而公益訴訟環(huán)節(jié)超千萬元的評估鑒定費也引發(fā)外界關(guān)注。

　　安徽省檢察院第七檢察部主任趙杰直言，高額的公益訴訟鑒定費已成公益訴訟辦案之痛。他舉例稱，除上述千萬鑒定費案件外，蕪湖市“10.12”、“1.26”跨省傾倒固廢環(huán)境污染刑事附帶民事公益訴訟系列案件中的鑒定費均超250萬元，且均為案發(fā)地政府墊付。

　　巨額鑒定費讓檢察機關(guān)，尤其是預(yù)算較少的基層檢察院難以負擔。有檢察系統(tǒng)人士形容，以前檢察官遇到公益訴訟鑒定環(huán)節(jié)幾乎是“寸步難行”。

　　“市、縣區(qū)檢察院碰到類似案件實在有心無力，如不支付巨額鑒定費，則可能面臨案件無法辦理的情形，即便最終想法設(shè)法支付鑒定費，辦案周期也會很長。”趙杰稱，更為嚴重的后果是，鑒定費缺乏常常導(dǎo)致線索和證據(jù)滅失，無法全面反映公共利益受損情況。

　　為破解公益訴訟高昂鑒定費的難題，11月20日，安徽省人大常委會作出《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》，將檢察公益訴訟案件所需的辦案經(jīng)費以及公益案件線索舉報獎勵費用納入財政預(yù)算予以保障。 

　　《決定》還提到，司法行政部門應(yīng)當加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)，推進生態(tài)環(huán)境損害等領(lǐng)域司法鑒定機構(gòu)建設(shè)，依法規(guī)范司法鑒定行為，積極探索建立檢察公益訴訟案件“先鑒定后收費”的保障機制。 

　　趙杰告訴記者，將檢察公益訴訟辦案經(jīng)費納入財政預(yù)算予以保障，可免除基層檢察院辦案“后顧之憂”，使檢察機關(guān)在辦案中的技術(shù)鑒定、專家咨詢、辦案設(shè)備采購等環(huán)節(jié)有經(jīng)費保障，將主要精力用于辦案。也能使公益訴訟取證更及時完整，提高鑒定質(zhì)量。

　　“先鑒定，后收費”改革 

　　記者了解到，檢察公益訴訟是在黨的十八屆四中全會之后探索建立的一項制度。2015年，全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)試點開展提起公益訴訟工作，檢察機關(guān)開始探索公益訴訟“新職能”。

　　這項改革意味著，作為公共利益的代表，檢察機關(guān)可以就損害國家利益或公共利益的行為提起訴訟。檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的案件類型涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護等。

　　2017年7月1日，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式施行，公益訴訟檢察工作全面推開。司法鑒定是公益訴訟中取證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在實踐中，“鑒定貴”卻成為公益訴訟發(fā)展的“絆腳石”，不少案件因交不起鑒定費用而“擱淺”。

　　有司法鑒定業(yè)內(nèi)人士告訴記者，公益訴訟鑒定費高源于鑒定程序?qū)I(yè)復(fù)雜。以環(huán)境公益訴訟為例，一起土壤污染案件中，要鑒定被污染的泥土是廢土，以取100個樣品，每個樣品鑒定需2500元計算，僅土壤鑒定費一項就要花費25萬元。此外，鑒定設(shè)備的運轉(zhuǎn)和維護也是一筆不小的費用，評估環(huán)節(jié)中，往往需要定期取樣分析，人員差旅費支出也要涵蓋其中。

　　收費標準不統(tǒng)一也成為高昂公益訴訟鑒定費的一個重要原因。

　　一篇發(fā)表于《中國司法鑒定》2019年第2期的《民事公益訴訟環(huán)境損害司法鑒定收費制度研究》文章顯示，各地雖然根據(jù)司法部要求均已制定了地方的司法鑒定收費標準，但大多僅限于傳統(tǒng)“三大類”司法鑒定，目前依然沒有針對環(huán)境損害司法鑒定的專門的收費標準。我國目前司法鑒定收費主要采取政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價進行管理，但環(huán)境損害司法鑒定并沒有在上述政府指導(dǎo)價中，即對于環(huán)境損害司法鑒定并沒有在已有的指導(dǎo)收費標準里面。到目前為止，環(huán)境損害司法鑒定還主要以委托方和鑒定機構(gòu)協(xié)商收費為基準。

　　為解決公益訴訟鑒定貴問題，2019年8月，在最高檢及司法部推動下，全國58家環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)在檢察公益訴訟中可不預(yù)先收取鑒定費用，記者從這份鑒定機構(gòu)名單中看到，58家環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)涵蓋全國27省份，海南有17家，江蘇有6家，有18個省份僅1家鑒定機構(gòu)。

　　談及“先鑒定后收費”的改革初衷，司法部公共法律服務(wù)局副局長舒國華介紹，改革旨在鼓勵引導(dǎo)綜合實力強、高資質(zhì)高水平環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費的情況下，能夠及時受理檢察機關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件，依法依規(guī)開展鑒定活動，出具鑒定意見，未預(yù)先收取的鑒定費待人民法院判決后由敗訴方承擔。

　　但這項改革能否落地及能否發(fā)揮實效也引發(fā)爭議。“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。”有檢察系統(tǒng)人士告訴記者，鑒定評估機構(gòu)作為獨立第三方機構(gòu)和有企業(yè)性質(zhì)、需要經(jīng)營的機構(gòu)，要“以錢養(yǎng)人”，有些鑒定機構(gòu)擔心案件辦理周期過長，鑒定費無法收回，存在拒絕接受檢察機關(guān)委托的情形。

　　地方探索設(shè)立專項資金 

　　為解決公益訴訟鑒定費用問題，除將公益訴訟資金納入財政預(yù)算外，各地也不乏其他創(chuàng)新探索。

　　早在2011年9月，海南省高級人民法院與省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，對國家機關(guān)、其他法人組織及公民提起環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費用設(shè)立專項資金進行補助，其中包括案件受理費、申請費、調(diào)查取證費、鑒定費、勘驗費、評估費以及其他訴訟產(chǎn)生的費用，該筆省級環(huán)境公益訴訟資金的來源為省級財政撥款，實行國庫集中支付。

　　距海南2000多公里外的江蘇省昆山市也有類似探索。2018年12月，設(shè)立在江蘇省昆山市檢察院的江蘇省首個“維權(quán)資金”專項賬戶正式啟動運行，首例9.8萬元環(huán)境損害評估費作為“公益訴訟維權(quán)專項資金”完成審批并投入使用。該維權(quán)資金的獨立賬戶設(shè)在昆山市檢察院，開戶500萬元。當賬戶余額少于100萬元時，該市財政部門將根據(jù)申請補足資金缺口。

　　“以往像這類案件產(chǎn)生的前置調(diào)查費用，缺乏專項資金保障，常常采取延期支付、第三方或政府先期墊付，一案一協(xié)調(diào)、一案一申請的傳統(tǒng)做法，導(dǎo)致前置調(diào)查的資金保障十分不穩(wěn)定。”昆山市檢察院副檢察長陳珺介紹，江蘇首個“維權(quán)資金”專項賬戶將確保公益訴訟維權(quán)效益。

　　與此同時，2019年青海省檢察機關(guān)還探索綜合運用專業(yè)機構(gòu)出具報告、邀請報價以及依據(jù)專家意見等方式推行低成本、高效益、多樣化的生態(tài)環(huán)境損害定損索賠機制，督促修復(fù)涉案林地、草原17584畝，節(jié)約鑒定費用3.1億元。

　　全國政協(xié)委員湯維建曾對此建議，應(yīng)建立國家性和公益性的鑒定機構(gòu)，凡符合條件者均可免費獲得鑒定，其成本由財政統(tǒng)一支付。全國統(tǒng)一的環(huán)境公益鑒定機構(gòu)建立后，公益訴訟 “鑒定貴”的難題就可以迎刃而解。

　　48847：103 

　　公益訴訟實踐中，讓檢察官陷入困境的除高昂鑒定費外，還不乏鑒定難、鑒定慢的問題。

　　一般而言，鑒定機構(gòu)分為兩類，一類隸屬于各自系統(tǒng)內(nèi)的行政機關(guān)，負責行政機關(guān)承辦案件的鑒定，一類屬于實行市場化運作的社會鑒定機構(gòu)。

　　2005年2月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》通過，取消了法院和司法行政部門的鑒定機構(gòu)，偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)也不得面向社會接受委托。而全國檢察系統(tǒng)內(nèi)，能承擔環(huán)境損害鑒定的實驗室僅有兩家，分別設(shè)在最高人民檢察院及浙江省人民檢察院。

　　與檢察公益訴訟發(fā)展形成對比的是，全國專業(yè)鑒定機構(gòu)數(shù)量并不多。

　　北京市人民檢察院2019年發(fā)布的《關(guān)于公益訴訟檢察工作情況的報告》提及，公益訴訟存在環(huán)境專業(yè)鑒定機構(gòu)少、鑒定成本高、鑒定周期長、委托鑒定主體不明確等問題。

　　以2018年為例，檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件48847件，是試點期間的7.5倍。但據(jù)司法部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年12月底，全國經(jīng)省級司法行政機關(guān)審核登記的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)為103家。

　　也就是說，環(huán)境資源公益訴訟案件數(shù)與環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)之比接近500：1。

　　懸殊的案件與機構(gòu)之比，直接影響到公益訴訟鑒定環(huán)節(jié)的效率。“環(huán)境案件時效性非常強，污染或破壞狀態(tài)會隨著時間的推移發(fā)生快速變化。如無法及時找到鑒定機構(gòu)進行鑒定，則可能導(dǎo)致證據(jù)滅失，進而影響案件辦理。”趙杰稱。

　　記者了解到，在江蘇泰州環(huán)保聯(lián)合會起訴6家化工企業(yè)的公益訴訟案件中，鑒定機構(gòu)接受委托開始工作時，被告倒入河流中的廢酸隨河流的流動、自凈，已不能檢出，只能使用虛擬成本法進行鑒定評估，嚴重影響到公益訴訟辦案效果。

　　破解“排隊”鑒定難題 

　　如何通過改革提高鑒定環(huán)節(jié)效率，是檢察機關(guān)要越過的一道坎。

　　褚建新，他在浙江省檢察院從事司法鑒定工作已有30多年，曾長期從事殺人等嚴重暴力刑事案件的司法鑒定工作。檢察機關(guān)開展公益訴訟業(yè)務(wù)后，褚建新對司法鑒定之難深有體會。

　　“公益訴訟是一項新業(yè)務(wù)，我們?nèi)藛T少，檢測設(shè)備數(shù)量少、品種也不全。”褚建新觀察到，社會鑒定機構(gòu)動輒就有上千萬的檢測設(shè)備，人員充足，但檢察系統(tǒng)內(nèi)部的鑒定中心不但達不到社會鑒定機構(gòu)的水平。他考慮，借助“外腦”或可快速補足司法機關(guān)鑒定短板。

　　2019年5月13日，浙江省人民檢察院、浙江省生態(tài)環(huán)境廳公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室掛牌成立，這是全國首家檢察機關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合建立的司法鑒定實驗室。

　　褚建新是成立該聯(lián)合實驗室的推動者，聯(lián)合實驗室有兩處辦公點，分別設(shè)在浙江省檢察院檢察技術(shù)處（司法鑒定中心）和浙江省環(huán)境監(jiān)測中心。浙江省檢察院司法鑒定中心主要承擔全省各級檢察機關(guān)程序內(nèi)案件的司法鑒定，以及技術(shù)性證據(jù)的提取、固定和專門性審查工作。

　　浙江省檢察院檢察技術(shù)處處長董梁介紹，2019年7月到2020年6月，浙江省檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟案件為2679件，在公益訴訟案件中占比近半，成立環(huán)境損害司法鑒定聯(lián)合實驗室，有望解決以往公益訴訟中司法鑒定慢、鑒定難的問題。

　　“聯(lián)合實驗室相當于是開了綠色通道，檢察機關(guān)遇到環(huán)境公益訴訟案件不用再去社會鑒定機構(gòu)‘排隊’等待鑒定，聯(lián)合工作機制可以保證案件能實現(xiàn)快速辦理。”董梁稱。

　　褚建新也表達了類似看法，“有了聯(lián)合實驗室，檢察辦案能‘叫得應(yīng)’，我們能高效辦案。”

　　為能讓公益訴訟案件線索實現(xiàn)快速“初步篩查”，浙江還探索以“勘查箱+”的模式建立“快速檢測實驗室”。“公益訴訟案件中，違法事實的認定是檢察機關(guān)立案的基礎(chǔ)，快檢實驗室建立后，因配備了取證勘查箱和檢測儀器設(shè)備，可快速取證，實現(xiàn)對違法事實初步認定，進一步提高了公益訴訟案件的辦案效率。”董梁稱。

　　快速檢測實驗室已在浙江多地投入使用，在一起河道污染案件中，因配備“快速檢測實驗室”，檢察機關(guān)僅用3小時即完成檢測，根據(jù)檢測結(jié)果提出合理的修復(fù)方案，檢察機關(guān)通過檢察建議告知有關(guān)部門，督促其在10天內(nèi)完成河道周邊企業(yè)排污排查、河道清淤疏浚和垃圾處置。

　　尋求司法鑒定的“替代方案” 

　　增加鑒定機構(gòu)數(shù)量無法一蹴而就，緩解辦案與鑒定機構(gòu)之間的“供需矛盾”成為當務(wù)之急。

　　趙杰就此建議，可以在保證公益訴訟辦案質(zhì)量的前提下，將鑒定行業(yè)準入門檻降低，在市級環(huán)保、自然資源等部門建立鑒定機構(gòu)。“當前環(huán)境公益訴訟的案件絕大多數(shù)都是在基層院辦理，一些環(huán)境污染證據(jù)容易滅失，比如河流污染，下一場雨證據(jù)就沒有了，導(dǎo)致無法進行鑒定，如果市級層面有鑒定機構(gòu)則可以快速及時鑒定。”

　　尋找司法鑒定的“替代方案”成為改革的另一種思路。

　　2014年12月底，江蘇省高級法院二審審理了一起環(huán)境民事公益訴訟案件，該案判6家被告企業(yè)共同賠償1.6億元相關(guān)損失。值得一提的是，這起 “天價環(huán)境公益損害賠償案”邀請相關(guān)專家出庭發(fā)表意見，這在傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟中并不多見。

　　專家輔助人東南大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院呂錫武教授在庭審中發(fā)表意見稱，向水體傾倒危險廢物的行為直接造成了區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和自然資源的破壞，無論是對長江內(nèi)河水生態(tài)環(huán)境資源造成的損害進行修復(fù)，還是將污染引發(fā)的風(fēng)險降至可接受水平的人工干預(yù)措施所需費用，均將遠遠超過污染物直接處理的費用。

　　一審法院采信專家意見，專家的觀點還被寫入法院判決，專家輔助人或?qū)＜易C人在案件事實認定中發(fā)揮了重要作用。

　　2015年2月，最高人民法院通過《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，其中明確具有專門知識的人在法庭上提出的意見，經(jīng)當事人質(zhì)證，可以作為認定案件事實的根據(jù)。

　　在外界看來，承認專家輔助人在公益訴訟中的作用，為司法鑒定提供“替代方案”，可以極大減輕公益訴訟原告在司法鑒定方面的壓力。

　　褚建新也對此建議，一些公益訴訟案件事實清楚、污染小的案件，可以請2-3名專家對污染出具專家意見。“司法鑒定需要嚴格規(guī)范的流程，專家意見可以在和被告溝通損害賠償時作為參考，如被告愿意主動進行環(huán)境修復(fù)，則案件沒有必要再向法院提起訴訟，也可以節(jié)約司法資源。