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　　7月13日《檢察日報》第05版 封面文章 

　　原標題 

　　違法建筑物終于拆除了 

　　檢察機關(guān)與法院就強制拆除違法建筑物法律適用問(wèn)題達成共識，歷時(shí)四年的連續監督終使該領(lǐng)域執行申請難受理、難執行問(wèn)題得以徹底解決 

　　本報記者 吳貽伙 

　　通訊員 查丹　張傳廣 

　　在前后三年的時(shí)間里，相繼作出的64個(gè)責令拆除占地違法建筑物的行政處罰決定因法院不予受理強制執行申請而被打了“白條”。在檢察機關(guān)的持續跟進(jìn)監督下，不僅使錯誤得到糾正，而且還建立起長(cháng)效機制，有效解決了影響法律適用的難點(diǎn)問(wèn)題、遏制住了類(lèi)似的土地違法行為。 

　　今年4月18日，發(fā)生在安徽省宣城市某縣的這起自然資源和規劃部門(mén)申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案，被最高人民檢察院作為第三十六批指導性案例對外發(fā)布，供各地參照適用。這也是最高檢首次以行政檢察類(lèi)案監督為主題發(fā)布的指導性案例。 

　　1 

　　違法建筑難拆除 

　　行政執法部門(mén)申請強制執行遭拒 

　　這起檢察監督案件線(xiàn)索，是2018年年初宣城市某縣檢察院在全國檢察機關(guān)統一開(kāi)展的行政非訴執行監督專(zhuān)項活動(dòng)中發(fā)現的。 

　　該縣檢察院起初掌握了3條這樣的案件線(xiàn)索。在這3起縣國土資源局（后改名為“縣自然資源和規劃局”，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣自然資源局”）申請強制拆除違法建筑物非訴執行案件中，該縣法院均以行政機關(guān)具有強制執行權、申請事項不屬于法院受理范圍為由裁定不予受理。該縣檢察院依職權啟動(dòng)監督程序后，經(jīng)檢察委員會(huì )討論決定，于2018年5月向縣法院發(fā)出撤銷(xiāo)原裁定、依法受理行政機關(guān)執行申請的檢察建議。 

　　收到檢察建議后，該縣法院召開(kāi)審判委員會(huì )進(jìn)行討論后，決定對此檢察建議不予采納，同時(shí)決定對行政機關(guān)提出的強制拆除違法建筑物的執行申請一律不予受理且不再接收執行申請。 

　　此后，該縣檢察院在進(jìn)一步調查中又發(fā)現了新的案件線(xiàn)索：自2015年7月起，該縣某投資有限公司未經(jīng)縣級以上人民政府批準，擅自占用該縣某村1284.19平方米集體土地進(jìn)行平整和建設鋼結構棚，被占土地中屬于永久基本農田的達889.47平方米。2018年4月20日，該縣自然資源局經(jīng)立案調查后作出行政處罰決定，要求該投資有限公司在接到《行政處罰決定書(shū)》之日起15日內，拆除在非法占用的889.47平方米永久基本農田上新建的建筑物和其他設施，并恢復土地原狀。 

　　然而，該投資有限公司在法定期限內，既未申請行政復議和提起行政訴訟，也未拆除違法建筑物。后雖經(jīng)該縣自然資源局催告，但該公司仍然置之不理。2018年7月19日，該縣自然資源局依照行政處罰法的有關(guān)規定，向縣法院立案庭郵寄了《強制執行申請書(shū)》等申請強制執行材料，對前述行政處罰決定申請強制執行，但被縣法院直接拒收退回。 

　　該縣檢察院還發(fā)現另外兩起類(lèi)似的案件線(xiàn)索：該縣某專(zhuān)業(yè)合作社未經(jīng)縣級以上人民政府批準，擅自占用該縣某村578.48平方米集體土地建設房屋；丁某未經(jīng)批準，擅自占用該縣某村民組220.16平方米的集體土地新建了一幢鋼結構廠(chǎng)房，并對內部土地進(jìn)行了平整。如同對某投資有限公司申請強制執行案一樣，該縣自然資源局所提交的后兩次強制執行申請也均沒(méi)有被該縣法院受理。 

　　當地土地管理部門(mén)向法院申請強制執行遭拒，是存在于某幾個(gè)行政處罰案中還是帶有一定的普遍性？為弄清這一問(wèn)題，該縣檢察院決定繼續推進(jìn)辦案工作。他們一方面向當地土地管理部門(mén)了解近年來(lái)拆除違法建筑物行政處罰決定的自動(dòng)履行和申請法院強制執行情況；另一方面實(shí)地查看違法占地現場(chǎng)，向法院了解相關(guān)情況。檢察機關(guān)經(jīng)調查查明，該縣自然資源局行政處罰案件實(shí)體和程序均合法，適用法律正確，申請法院強制執行符合法律規定，但是，縣法院對2018年以來(lái)的該類(lèi)執行申請均不予受理。 

　　2 

　　檢察建議屢“碰壁” 

　　兩級檢察院凝聚監督合力找癥結 

　　行政處罰決定合法，申請法院強制執行合法，但法院就是不予受理，怎么辦？該縣檢察院決定監督到底，促使縣法院糾正其違法行為。 

　　該縣檢察院認為，法院對自然資源局針對某投資有限公司、某專(zhuān)業(yè)合作社及丁某等3起行政處罰強制執行申請，既不受理又不作出不予受理的裁定，致使縣自然資源局在無(wú)行政強制執行權的情況下，既無(wú)法申請法院強制執行，又無(wú)法向上一級法院申請復議進(jìn)行救濟，致使行政處罰決定“白條化”。而案件被擱置的結果是，被非法占用的土地得不到恢復，土地管理秩序不能得到有效維護，還損害了行政執法權威。2018年12月，該縣檢察院再次向縣法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機關(guān)的執行申請。 

　　對于這一檢察建議，該縣法院依然不予采納。其理由是，行政強制法第四十四條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問(wèn)題的批復》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復》）賦予了自然資源局強制執行權，土地管理法與行政強制法存在沖突，應當適用行政強制法，法院不予受理縣自然資源局的強制執行申請符合法律規定。該縣法院還表示，正在與縣政府、國土部門(mén)協(xié)商，妥善解決違法建筑物的強拆問(wèn)題。 

　　“案件不能就這樣被‘懸了空’，違法占用土地行為必須得到糾正！可以考慮通過(guò)上級檢察院的跟進(jìn)監督來(lái)解開(kāi)這個(gè)‘結’。”檢察建議一再“碰壁”，該縣檢察院決定尋求上級檢察院的支持。宣城市檢察院經(jīng)與縣檢察院會(huì )商，決定成立辦案組，以更好地形成監督合力。 

　　辦案組成立后，分別與該縣法院、縣自然資源局進(jìn)行溝通，進(jìn)行充分的意見(jiàn)交換，以找準問(wèn)題的癥結。溝通過(guò)程中，縣自然資源局與縣法院都堅持各自的“說(shuō)法”，雙方的分歧主要體現在法律適用方面：縣自然資源局認為，根據土地管理法的規定，其沒(méi)有強制執行權；而縣法院則認為，行政強制法已授予了自然資源主管部門(mén)強制執行權。 

　　自然資源主管部門(mén)對土地違法案件中的違法建筑物拆除到底是否具有強制執行權？如果法院受理此類(lèi)案件，又應當裁定由誰(shuí)執行？為確保行政檢察監督的質(zhì)效，辦案組首先必須厘清這些爭議問(wèn)題，才有助于實(shí)際問(wèn)題的解決，從而最終實(shí)現法律監督的目的。 

　　3 

　　法律適用存分歧 

　　類(lèi)案監督條分縷析厘爭議促共識 

　　法律監督最理想的效果應是“雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)”。針對此案的監督，宣城市檢察院沒(méi)有簡(jiǎn)單地制發(fā)檢察建議，而是在找準案件的爭議焦點(diǎn)后，力爭有關(guān)各方在法律適用上達成共識。辦案組為此認真檢索了相關(guān)案例、學(xué)術(shù)論文，在綜合運用法律解釋方法、相關(guān)案例和論文的基礎上，就雙方存在分歧的法律適用問(wèn)題進(jìn)行了梳理分析。 

　　宣城市檢察院審查該案后認為，根據我國法律規定，行政機關(guān)自行實(shí)施強制執行應當有法律明確授權，法律沒(méi)有明確規定由行政機關(guān)自行強制執行的，行政機關(guān)應當申請法院強制執行。行政強制法對“行政機關(guān)強制執行程序”和“申請人民法院強制執行”分兩章作出規定，該法第四十四條規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。”本條規定之所以放在“行政機關(guān)強制執行程序”一章，目的是對“具有行政強制執行權的行政機關(guān)”實(shí)施強制拆除所作的程序性規定，并不是對某一行政機關(guān)具有行政強制執行權的法律授權。 

　　具體到本案，案涉行政處罰決定均系某縣自然資源局根據土地管理法作出，然而該法并未授予自然資源主管部門(mén)強制拆除違法建筑物的執行權。該法第八十三條規定，“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的……由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執行”。自然資源主管部門(mén)針對違反土地管理法的行為作出責令強制拆除的處罰決定，行政相對人期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，應當由行政機關(guān)依法申請法院強制執行。 

　　而《批復》是就城鄉規劃領(lǐng)域的違法建設強制拆除所作的司法解釋?zhuān)匆罁青l規劃法，鄉鎮人民政府有權對違反鄉村規劃的違法建筑物強制拆除，縣級以上人民政府對城鄉規劃主管部門(mén)作出限期拆除的決定，當事人逾期不拆除的，有權責成有關(guān)部門(mén)強制拆除。有鑒于此，本案中某縣自然資源局申請執行的行政處罰決定，依法應當申請法院強制執行，某縣法院不予受理違反法律規定。 

　　為取得法院對上述審查意見(jiàn)的理解與認同，辦案組還對宣城市另外6個(gè)基層法院對于此類(lèi)案件的法律適用情況進(jìn)行了調研，且找到了宣城市中級法院支持檢察機關(guān)觀(guān)點(diǎn)的相關(guān)案例。基于一段時(shí)間里某縣法院對數十起執行申請均不予受理的事實(shí)，宣城市檢察院選擇某投資有限公司行政處罰案等三件典型案例作為突破口，通過(guò)類(lèi)案監督的方式制發(fā)檢察建議。2019年6月，宣城市檢察院就此三起案件正式向市中級法院發(fā)出檢察建議，建議其監督某縣法院糾正違法行為。不久，宣城市中級法院在規定期限內回復檢察機關(guān)稱(chēng)，已建議某縣法院自行糾正。 

　　4 

　　裁定好作執行難 

　　持續疏難點(diǎn)通堵點(diǎn)促建長(cháng)效機制 

　　“法院可以受理并作出裁定，但究竟應該裁定由誰(shuí)來(lái)強制執行？”面對某縣法院有關(guān)執行難的顧慮，宣城市檢察機關(guān)在監督的同時(shí)也在主動(dòng)思考解決這一問(wèn)題的途徑。通過(guò)走訪(fǎng)考察其他縣市的做法，檢察機關(guān)發(fā)現“裁執分離”工作機制能夠較好地解決法院“受案以后怎么辦”的問(wèn)題。 

　　該縣檢察院檢察長(cháng)為此多次同縣法院領(lǐng)導溝通交流，并就案涉問(wèn)題向縣委、縣人大常委會(huì )報告，積極爭取縣政府支持，提出解決上述問(wèn)題的意見(jiàn)建議，盡最大努力促成各方凝聚共識。在各方的共同努力下，2020年5月，該縣政府制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規用地防控治理長(cháng)效機制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確行政執法部門(mén)就拆除非法占用土地案件中的違法建筑物向法院申請強制執行，法院裁定準予強制執行后，由縣政府安排屬地鄉鎮政府實(shí)施。 

　　這一《意見(jiàn)》的出臺，讓縣法院受理自然資源部門(mén)執行申請的現實(shí)障礙得以消除。與此同時(shí)，該縣縣、鄉兩級政府及行政主管部門(mén)按照“統一領(lǐng)導、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網(wǎng)格巡查、快速反應、聯(lián)合執行、聯(lián)席會(huì )議等工作機制，以確保對違法違規用地執行到位。 

　　長(cháng)效機制建立了，然而在實(shí)操層面卻并非一帆風(fēng)順。為檢驗監督質(zhì)效，當地檢察機關(guān)開(kāi)展了“回頭看”。他們發(fā)現，該縣政府《意見(jiàn)》出臺以后，由于行政主管部門(mén)和法院之間的溝通不是很有效，其申請強制執行仍然受阻。另外，對于縣自然資源局積壓的大批存量案件如何處理，雙方還存在一定的分歧。 

　　2020年7月，當地檢察機關(guān)繼續跟進(jìn)監督，通過(guò)制發(fā)檢察建議，打通了行政機關(guān)與縣法院之間的溝通障礙。就這樣，自2020年9月起，該縣法院開(kāi)始常態(tài)化受理縣自然資源局違法建筑物拆除的執行申請。 

　　針對縣自然資源局存量案件處理難的問(wèn)題，檢察機關(guān)經(jīng)過(guò)全面調查核實(shí)，又于2021年依法向縣自然資源局發(fā)出社會(huì )治理類(lèi)檢察建議，建議該局積極溝通匯報，依法依規做好存量案件的后續工作。此后，該縣法院對縣自然資源局有關(guān)該類(lèi)案件的強制執行申請均予以受理并裁定準予強制執行。 

　　前后歷時(shí)四年的連續監督，終使執行申請難受理、難執行問(wèn)題得以徹底解決。上述案件中，某投資有限公司占用的889.47平方米永久基本農田上所建違法建筑物最終得以全部拆除，土地也得以復墾。某專(zhuān)業(yè)合作社及丁某非法占地建設建筑物案也正在妥善處理中。 

　　道阻且長(cháng)，行則將至。“行政檢察監督在社會(huì )治理中就是要充分發(fā)揮‘一手托兩家’的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，當好‘法治引擎’，通過(guò)能動(dòng)履職，積極疏通難點(diǎn)堵點(diǎn)，以‘我管’促‘都管’，努力促進(jìn)與審判機關(guān)、行政機關(guān)形成共識。”宣城市檢察院第五檢察部負責人告訴記者。 

　　點(diǎn)評 

　　以行政檢察高質(zhì)量能動(dòng)履職 

　　守護“耕地紅線(xiàn)” 

　　安徽省檢察院副檢察長(cháng) 李衛東 

　　安徽是農業(yè)大省、糧食大省，全面落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，對于保障國家糧食安全意義重大。自最高檢部署開(kāi)展“土地執法查處領(lǐng)域行政非訴執行監督”專(zhuān)項活動(dòng)以來(lái)，安徽省檢察機關(guān)認真學(xué)習貫徹習近平法治思想和習近平總書(shū)記關(guān)于糧食安全的重要指示批示精神，主動(dòng)擔當作為，勇于破解土地執法中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，辦理了一批土地執法查處領(lǐng)域行政非訴執行監督案件，宣城市某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案即是其中的典型。 

　　行政非訴執行檢察監督基于“一手托兩家”的職能定位，以“違法亂占耕地”為重點(diǎn)，聚焦土地違法“查處難”“執行軟”等突出問(wèn)題，找準關(guān)鍵環(huán)節、緊盯重點(diǎn)案件，通過(guò)檢察監督確保行政機關(guān)的土地行政處罰決定得到依法執行，及時(shí)消除土地上的違法狀態(tài)，確保土地資源不被破壞和非法占用。 

　　土地違法行為的防范和懲治是一個(gè)系統工程，安徽省檢察機關(guān)堅持“個(gè)案辦理—類(lèi)案監督—系統治理”的監督路徑和模式，努力從具體案件中“見(jiàn)微知著(zhù)”，提高發(fā)現問(wèn)題的穿透力，抓源治本。注重運用檢察建議、專(zhuān)題報告等方式集中解決一類(lèi)問(wèn)題，促進(jìn)一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題的治理。注重找準問(wèn)題癥結，理清案件背后反映的司法、執法中的傾向性、普遍性問(wèn)題，提出監督糾正、堵塞漏洞、建章立制的檢察建議，同時(shí)上下聯(lián)動(dòng)加強跟蹤跟進(jìn)，以切實(shí)解決社會(huì )治理中的共性問(wèn)題。 

　　檢察監督作用的發(fā)揮不能單靠檢察機關(guān)一家，而應堅持系統思維、協(xié)同集成，在各級黨委的領(lǐng)導下，充分調動(dòng)各方力量、發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，聯(lián)動(dòng)配合、依法治理。安徽省檢察院通過(guò)與省自然資源廳會(huì )簽文件，建立起信息共享、案情通報、案件移送等協(xié)作配合機制，形成了土地執法查處和檢察監督的工作合力。 

　　下一步，安徽省檢察機關(guān)將繼續深化“府檢聯(lián)動(dòng)”工作機制，通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展土地執法查處領(lǐng)域專(zhuān)項監督活動(dòng)，運用好大數據思維，協(xié)同相關(guān)職能部門(mén)牢牢守住耕地數量、質(zhì)量“雙紅線(xiàn)”，為安徽經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障，以?xún)?yōu)異成績(jì)迎接黨的二十大勝利召開(kāi)。